La riforma della finanza locale: storia e stato dell'arte

Definizione

Il principio guida del federalismo fiscale è spostare le funzioni e i servizi pubblici, così come l’imposizione fiscale, dallo stato agli enti territoriali. In concreto ciò significa decentrare alcune funzioni dello stato alle regioni, alle province, alle città metropolitane e ai comuni.

Il federalismo fiscale attribuisce agli enti più vicini al cittadino (come i comuni) maggiori funzioni e politiche di entrata e spesa.

In parallelo, viene attribuita a questi enti maggiore autonomia finanziaria, in particolare nella possibilità di stabilire entrate e spese proprie. L’obiettivo di questo modello è avvicinare al cittadino la sede politica in cui vengono prese le decisioni. Allo stesso tempo, devono essere previste delle compensazioni per evitare che solo i comuni che raccolgono più tasse (ad esempio perché il reddito medio dei cittadini è più elevato) possano garantire maggiori servizi. In assenza di tali compensazioni, il rischio è un ulteriore allargamento dei divari territoriali. Questi principi sono entrati a far parte del nostro ordinamento con la riforma del titolo V della costituzione, approvata nel 2001. Si tratta della sezione della nostra carta fondamentale che si occupa dei rapporti tra lo stato e le autonomie locali. Nei rapporti economici e finanziari tra centro e periferia infatti l’assetto istituzionale del paese è profondamente mutato nell’ultimo ventennio. Vediamo con quali atti il federalismo fiscale è stato progressivamente introdotto in Italia, in che tempi e con quali modalità.

 

Dati

Storicamente, il sistema italiano di finanza locale era basato sui trasferimenti erariali attribuiti dallo stato agli enti territoriali. In questa concezione, è lo stato centrale a raccogliere le risorse (ad esempio con imposte e tasse) e successivamente a distribuirle tra i vari livelli di governo. Con l’approccio alla base del federalismo fiscale invece il flusso viene invertito: sono comuni, province, città metropolitane e regioni a finanziare in autonomia le proprie attività.

7 le funzioni fondamentali esercitate dai comuni, dalla raccolta dei rifiuti alla gestione dei servizi sociali.

Un cambio totale di paradigma che ha richiesto molteplici interventi normativi e amministrativi, tutt’ora in corso di attuazione. A partire dalla riforma della costituzione su questi aspetti.

2 le modifiche all’articolo 119 della costituzione che regola l’autonomia finanziaria degli enti territoriali, nel 2001 e nel 2012.

Queste modifiche della carta fondamentale in particolare hanno previsto:

• nel 2001, all’interno della complessiva riforma del titolo V, l’attribuzione di autonomia finanziaria a regioni, province, città metropolitane e comuni;
• nel 2012, nell’ottica del contenimento della spesa pubblica, è stato inserito un riferimento all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

 

Come è cambiata l'autonomia finanziaria dal 1948

Dal 1948 al 2001	Dal 2001 al 2012	Dal 2012 a oggi
Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni.	I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.	I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

Nella tabella sono presentate le modifiche successive al primo comma dell'articolo 119 della costituzione.

 

La riforma del 2001 è quella che ha introdotto nell’ordinamento i due principi cardine del federalismo: autonomia fiscale e solidarietà tra gli enti territoriali.

Riforma del titolo V

 

Da un lato, è stata attribuita autonomia finanziaria agli enti territoriali. Imposte e tasse locali sono diventate infatti la prima gamba su cui si regge il sistema del federalismo fiscale.

 

I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

Costituzione italiana, art. 119, comma 2

Dall’altro lato, come già sottolineato, era necessario prevedere un meccanismo che frenasse l’allargamento delle disparità. Esso è stato individuato in un fondo perequativo destinato ai territori “più poveri”, ed è la seconda gamba dell’attuale assetto dei rapporti economico-finanziari tra stato e autonomie.

La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Costituzione italiana, art. 119, comma 3

È sempre la costituzione a stabilire che questi 2 canali di finanziamento devono essere sufficienti a finanziare tutte le funzioni di competenza dell’ente.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Costituzione italiana, art. 119, comma 4

Su questi aspetti la costituzione fissa dei principi guida, ma è la legge dello stato a dover stabilire la disciplina di dettaglio. Nello specifico il ridisegno delle norme sul federalismo fiscale è stato avviato con la legge 42 del 2009

 

8 anni tra la riforma del titolo V e l’approvazione della legge delega sul federalismo fiscale.

La legge 42/2009 ha dato corpo ai principi del federalismo fiscale con diverse previsioni. Tra le più importanti, quella che ha portato all’istituzione di un fondo sperimentale di riequilibrio comunale, successivamente sostituito dal fondo di solidarietà comunale, per attuare la perequazione prevista dalla riforma. E la progressiva sostituzione dei trasferimenti basati sulla spesa storica con il criterio dei costi e dei fabbisogni standard.

La legge del 2009 non è immediatamente operativa: servono i decreti legislativi per attuarla.

In prospettiva, si tratta di un passaggio fondamentale per la finanza pubblica nel nostro paese. Perché significa passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio. Tuttavia questo processo è ancora in corso di attuazione, ed è lontano dall’essere concluso.

Va infatti sottolineato che la norma approvata nel 2009 sul federalismo fiscale era una legge delega. Significa che non contiene norme direttamente attuative, ma una serie di deleghe al governo per intervenire con proprio decreto, nei limiti di quanto deciso in sede parlamentare.

Con la legge delega il parlamento attribuisce al governo la facoltà di disciplinare, tramite i decreti legislativi, una materia.

Dal 2009 sono stati 11 i decreti legislativi emanati in attuazione della legge sul federalismo fiscale. Il 70% dei quali approvati tra 2010 e 2011, cioè nel primo triennio di implementazione. Tra i principali, vanno ricordati quello relativo all’attribuzione di patrimonio demaniale agli enti locali (Dlgs 85/2010), la definizione dei fabbisogni standard per comuni e province (Dlgs 216/2010) e l’armonizzazione dei bilanci locali (Dlgs 118/2011).

A che punto è l’attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale

Data approvazione	Decreto legislativo	Cosa prevede
28 maggio 2010	D.Lgs. n. 85/2010	Federalismo demaniale, con attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio
17 settembre 2010	D.Lgs. n. 156/2010	Disposizioni sull'ordinamento transitorio di Roma Capitale, in attuazione dell'articolo 24 della legge 42/2009
26 novembre 2010	D.Lgs n. 216/2010	Disposizioni per determinare dei costi e dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province
14 marzo 2011	D.Lgs. n. 23/2011	Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale
6  maggio 2011	D.Lgs. n. 68/2011	Determinazione dei costi e dei fabbisogni standard del settore sanitario; Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province; Ricognizione livello delle prestazioni erogate e affidamento a Sose di queste attività
31 maggio 2011	D.Lgs. n. 88/2011	Disposizioni su risorse aggiuntive e interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali
23 giugno 2011	D.Lgs. n. 118/2011	Armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, in attuazione degli articoli 1 e 2 della legge 42/2009
6 settembre 2011	D.Lgs.n. 149/2011	Meccanismi sanzionatori e premiali relativi per regioni, province e comuni
18 aprile 2012	D.Lgs.n. 61/2012	Ordinamento di Roma Capitale, ulteriori disposizioni in attuazione dell'articolo 24 della legge 42/2009. Poi corretto con Dlgs 51/2013 (v. oltre)
26 aprile 2013	D.Lgs.n. 51/2013	Prevede modifiche al decreto legislativo n. 61 del 2012, rispetto all'ordinamento di Roma Capitale
10 agosto 2014	D.Lgs.n.126/2014	Modifiche ed integrazioni al Dlgs 118/2011 (armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi)

Clicca sul link del decreto legislativo per leggere il testo completo. La legge sul federalismo fiscale (42/2009) è una legge delega. Significa che non contiene norme direttamente attuative, ma una serie di deleghe al governo per intervenire con proprio decreto, nei limiti di quanto deciso in sede parlamentare. È l'esecutivo che, tramite i decreti legislativi, deve disciplinare la materia.

11 i decreti legislativi finora adottati in attuazione della legge 42 del 2009.

 

Analisi

L’obiettivo del federalismo fiscale è avvicinare al livello locale la decisione su come reperire e utilizzare il denaro pubblico. Ciò dovrebbe contribuire a responsabilizzare le singole amministrazioni, perché i soldi provengono direttamente dai cittadini del comune stesso. Allo stesso tempo, si pone il tema di come non allargare i divari territoriali. Un comune con poche risorse proprie (ad esempio perché i residenti hanno bassi redditi) si troverebbe svantaggiato, quindi è necessario prevedere adeguati meccanismi di perequazione.

Questo processo è stato avviato prima con la riforma costituzionale del 2001 e successivamente con la legge delega del 2009, e i relativi decreti legislativi. Tuttavia, a distanza di oltre 10 anni dall’approvazione della legge, sono molti gli aspetti che devono ancora trovare attuazione. Un aspetto messo in luce nelle relazioni di monitoraggio della commissione parlamentare competente.

Per altra parte la legge n. 42/2009 è rimasta largamente inattuata, sia per il mancato esercizio di parte del potere di delega, sia per una legislazione sopravvenuta successiva, con il perdurare di una fase di transizione, che ha mantenuto il carattere di finanza di trasferimento da parte dello stato.

Relazione parlamentare sull'attuazione della legge 42/2009, 24/10/2019 (p. 90)

La definizione dei Lep è cruciale per l’attuazione del federalismo fiscale.

Sono così rimasti in sospeso aspetti molto importanti, come la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) su cui attuare una effettiva perequazione delle risorse. Si tratta dei livelli essenziali delle prestazioni, riguardanti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti sul territorio nazionale. In altre parole, dei servizi minimi che devono essere offerti senza divari sul territorio. Questi dovrebbero essere definiti con legge statale, come stabilito dall’articolo 117 della costituzione.

Una volta definiti degli standard minimi nei servizi da garantire su tutto il territorio nazionale, sarebbe infatti possibile definire sulla base di questi ultimi i fabbisogni e i costi standard che ogni amministrazione deve sostenere. Significherebbe passare da una attribuzione delle risorse vincolata alle spese sostenute in passato (che quindi penalizza chi ha meno servizi, oppure spende meglio) ad un criterio più qualitativo, legato alle effettive esigenze e condizioni sul territorio.

Gli obiettivi di servizio sono il primo passo verso i Lep.

Oggi infatti i fabbisogni standard sono definiti in base alla spesa media per i servizi di comuni simili per caratteristiche demografiche, socio-economiche e morfologiche. Un’evoluzione recente, in questo senso (legge di bilancio 2021, art. 1, commi 791 e 792), è stata quella di prevedere degli obiettivi di servizio rispetto ai servizi sociali e agli asili nido erogati dai comuni. Parametrare anche su questi ultimi la definizione dei fabbisogni standard va nella direzione di rendere più efficace ed equo il sistema di federalismo fiscale, in prospettiva della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.